Органы государственного управления


вернуться в оглавление книги...

"Очерки истории СССР. ХVIII век", под ред. Б. Б. Кафенгауза
Москва, 1962 г.
OCR Biografia.Ru

продолжение книги...

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Обострение классовых противоречий и борьбы внутри дворянства вызвали изменения в органах государственного управления.
При Петре высшим правительственным учреждением являлся Сенат, руководивший работой всего государственного механизма. Надзор за деятельностью Сената осуществлял генерал-прокурор, непосредственно общавшийся с императором. После смерти Петра I роль Сената и прокуратуры резко изменилась. Ломка высших органов управления была вызвана появлением нового учреждения — Верховного тайного совета. Именным указом 8 февраля 1726 г. велено «при дворе нашем как для внешних, так и для внутренних государственных важных дел, учредить Верховный тайный совет».
Верховный тайный совет низводил Сенат до положения второстепенного учреждения. Он приравнивался к трем «первейшим» коллегиям и наряду со всеми центральными учреждениями должен был писать в Верховный тайный совет доносы. Внешним выражением умаления роли Сената было его переименование: вместо Правительствующего он стал называться всего лишь Высоким.
Одновременно с ущемлением прав Сената возникновение Верховного тайного совета вызвало ликвидацию должности генерал-прокурора. Надобность в этой должности отпала, ибо функции «ока государева» и посредника между императрицей Екатериной I и Сенатом выполнял Верховный тайный совет.
Учреждение Верховного тайного совета не было случайностью. Еще при Петре I существовал Тайный совет, состоявший из доверенных лиц и предварительно обсуждавший важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Однако при Петре I Тайный совет не приобрел значение официального пра-вительственного учреждения, он оставался в тени, подавляемый личной инициативой и кипучей деятельностью энергичного царя.
Учреждение Верховного тайного совета тоже было продиктовано желанием Екатерины I опереться на хорошо ей известных доверенных лиц. Этот узкий круг деятелей был выделен из Сената, в большинстве своем враждебно настроенного к новой императрице, и введен в состав вновь организуемого учреждения. Другая причина создания Верховного тайного совета была связана со стремлением Екатерины I создать Меншикову коллективный противовес и тем умалить влияние временщика. Однако энергия и честолюбие фаворита, а также личные качества Екатерины, не вникавшей в дела управления, привели к тому, что Верховный тайный совет быстро вышел за рамки чисто совещательного учреждения и превратился в законодательный орган с неограниченными правами. Он назначал сенаторов и губернаторов, осуществлял контроль за финансовой деятельностью всех центральных учреждений, в том числе и Сената, решал важнейшие вопросы внутренней и внешней политики, присвоил себе роль высшей апелляционной инстанции. При малолетнем Петре II Верховный тайный совет согласно завещанию Екатерины I должен был выполнять функции коллегиального регента до совершеннолетия императора.
При воцарении Анны Ивановны в 1730 г. Верховный тайный совет, пытавшийся ограничить самодержавную власть в свою пользу, был ликвидирован. Его функции перешли к Сенату, вновь называвшемуся Правительствующим. С неурезанными правами Сенат существовал, однако, недолго. Императрица Анна Ивановна не менее, чем ее предшественница, нуждалась в приближенных советниках. Подобно Екатерине I, она не могла в полной мере доверять Сенату. Поэтому вскоре после упразднения Верховного тайного совета был образован особый совет при императрице. Зная о том, что Сенат напоминал о названии непопулярного среди дворянства недавно уничтоженного Верховного тайного совета, правительство Анны Ивановны не спешило придать этому органу официальный характер. Лишь в 1731 г. «тайно содержимый» совет был официально провозглашен Кабинетом министров. В его состав вошли канцлер Г. И. Головкин, вице-канцлер А. И. Остерман и князь А. М. Черкасский.
Кабинет министров, подобно Верховному тайному совету, превратился в высшее в стране учреждение. Сенат, Синод и коллегии отчитывались перед Кабинетом министров о своей деятельности. Наибольшую полноту власти Кабинету министров предоставил указ 9 июня 1735 г., приравнявший подпись трех кабинет-министров к подписи императрицы. Указы, подписанные тремя кабинет-министрами, были равнозначны именным.
С этого времени Анна Ивановна предпочитала проводить время в грубых развлечениях, в окружении шутов и карлиц, передоверив реальную власть своему фавориту Бирону, который, не входя в состав Кабинета министров, являлся вместе с Остерманом его фактическим руководителем.
Переворот 1741 г. привел к ликвидации Кабинета министров и восстановлению роли Сената. Возросший авторитет Сената подчеркивался тем, что в его состав вошли главнейшие вельможи. Вновь была восстановлена должность генерал-прокурора. Однако и при дворе императрицы Елизаветы Петровны существовал неоформленный совет, в который входили ее приближенные — братья Шуваловы и Воронцовы, Алексей Разумовский, А. П. Бестужев-Рюмин.
В 1756 г. в связи с вступлением России в Семилетнюю войну понадобились совещания лиц, возглавляющих военные и дипломатические ведомства. Эти совещания вскоре превратились в постоянные и стали называться «Конференциями при высочайшем дворе». «Конференции» в известной мере напоминали своих предшественников — Верховный тайный совет и Кабинет министров, с тем, однако, различием, что состав Конференции не был постоянный, а права ее были менее обширными. На заседания Конференции в качестве советников приглашались лица, компетентные в обсуждаемых вопросах. Это были вопросы, прежде всего связанные с ведением войны. Конференция направляла деятельность, дипломатических представителей, занималась комплектованием армии и расквартированием войск, обсуждением планов кампаний и финансирования всех этих мероприятий.
Итак, на протяжении рассматриваемого времени происходили частые смены влиятельных лиц в правительстве, а также появлялись новые учреждения. Устойчивость советов, которые упразднялись и тут же возникали под иным названием и в ином составе, свидетельствует о том, что верховная власть не могла обходиться без такого рода учреждений. Коллегии в качестве центральных учреждений в целом сохранили свое значение, хотя и были подвергнуты некоторой реорганизации. Прежде всего под предлогом экономии средств были сокращены штаты всех коллегий: вместо четырех советников и четырех асессоров в каждой коллегии стало по два советника и асессора. Во-вторых, под этим же предлогом было уменьшено число коллегий. Верховный тайный совет считал, что в стране развелось «во множестве правителей и канцелярий», существующих только «к великой тягости народной». На этом основании Верховный тайный совет в 1727 г. ликвидировал Мануфактур-коллегию. Вместо нее была организована Мануфактур-контора, непосредственно подчинявшаяся Сенату. В 1731 г. таяая же участь постигла Берг-коллегию.
Правительство считало, что от раздельного существования Коммерц- и Берг-коллегии, а также Мануфактур-конторы «никакой пользы не находится», так как «одно дело в разных руках обретается». Было решено слить все эти учреждения с Коммерц-коллегией, в которой горной и легкой промышленностью, а также внешней торговлей должны были ведать три соответствующие экспедиции. Впрочем, в таком виде Коммерц-коллегия функционировала недолго. Летом 1736 г. управление горной промышленностью было выделено из Коммерц-коллегии и передано специально организованному Генерал-берг-директориуму во главе со ставленником Бирона казнокрадом Шембергом. Права генерал-берг-директора Шемберга были значительно шире прав президента коллегии, к тому же он состоял в ведении Кабинета министров.
Судьбу центральных учреждений, ведавших торговлей и промышленностью, разделили финансовые коллегии. Штатс-коллегия, ведавшая расходами, влилась в Камер-коллегию, ведавшую доходами, на том основании, что «одни деньги в двух руках содержатся». С этой мерой связано усиление централизации управления финансами.
Наиболее существенной ломке были подвергнуты органы городского управления. В 1726 г. был ликвидирован Главный магистрат. Ратуши и городовые магистры, т. е. органы местного самоуправления городского населения, были подчинены губернаторам и воеводам.
Перечисленные изменения в государственном управлении коснулись преимущественно торгово-промышленных учреждений. В известной мере эти изменения отражали перевес дворянства в системе абсолютной монархии. Ликвидация Главного магистрата, равно как и Мануфактур-коллегии, лишала представителей нарождавшейся буржуазии части привилегий, которыми они пользовались, находясь в ведении этих учреждений.
Елизавета Петровна, вступившая на престол в результате дворцового переворота 1741 г., обязалась «правление внутренних всякого звания государственных дел иметь на основании» того, что было сделано при Петре I. Учреждения, созданные в результате административных реформ Петра I и затем ликвидированные в период засилья верховников или во времена бироновщины, были восстановлены. В 1742 г. возобновили свою деятельность Главный магистрат и все торгово-промышленные коллегии.
Наряду с ликвидацией части коллегий центральный аппарат страны пополнился новыми учреждениями. К ним относится Канцелярия тайных розыскных дел, возникшая в 1731 г. Тайная канцелярия, заменившая ликвидированную в 1729 г. Преображенскую канцелярию, ведала политическим сыском. Кровавая деятельность этого учреждения связана с именем его руководителя А. И. Ушакова, отличавшегося необычайной жестокостью и беспринципностью. Через застенки Тайной канцелярии прошли верховники и Волынский, Остерман и Миних, Турчанинов и Лопухина и сотни менее известных представителей дворянства. Тайная кацелярия была орудием террора в руках победившей группировки господствующего класса. Но главная задача Тайной канцелярии состояла в подавлении протеста народных масс, выражавших острое недовольство ростом феодальных повинностей и немецким засильем. Жертвами Тайной канцелярии были тысячи представителей трудовых масс, подвергшихся казням, истязаниям либо ссылке на каторгу.
Не менее печальную память о себе оставила Доимочная канцелярия, учрежденная для «правежа доимок» в 1727 г. Размер податей превышал платежеспособные силы трудового населения. Только с 1720 по 1732 г. образовалась недоимка, превышавшая 7 млн. руб. Доимочная канцелярия беспощадно выколачивала с трудящихся накопившиеся недоимки.
По кругу обязанностей к Доимочной канцелярии примыкала Канцелярия конфискации, ведавшая, в отличие от первой, не движимым имуществом, т. е. конфискованными и выморочными имениями. В ведение Канцелярии конфискаций, созданной в 1729 г., попадали имения, конфискованные у лиц, подвергшихся опале за политические преступления, казнокрадство, за неосторожно высказанное осуждение действий императриц и т. д.
В областной администрации тоже была проведена реформа, причем эта реформа, осуществленная в 1727 г., оказалась наиболее устойчивой из всех административных новшеств, введенных верховниками.
Вторая областная реформа, проведенная при Петре I в 1719г., сводилась к превращению провинции в основную административно-территориальную единицу государства. Однако реформа была недостаточно продумана в деталях и привела к тому, что при сохранении трехчленного деления местной администрации (губерния, провинция, уезд) нарушалась централизация управления, т. е. подчиненность мелких административных единиц более крупным. Также сохранялась при этом подчиненность одного администратора нескольким учреждениям. Воеводы в уездах и провинциях были почти независимы от губернаторов и имели право непосредственного сношения с коллегиями и Сенатом. На местах, кроме гражданской администрации, существовала военная в виде полковых дворов, что вносило путаницу в управление. Органы низшей администрации, например камериры, ведавшие сбором налогов, одновременно подчинялись Камер-коллегии, воеводам и губернаторам.
В результате областной реформы 1727 г. была достигнута централизация местных учреждений. Губернатор стал полновластным управителем губернии, в его непосредственном подчинении находилась вся администрация, функционировавшая на территории губернии. Право сношения с центральными учреждениями было предоставлено исключительно губернаторам. Установленный реформой порядок подчиненности областных учреждений сохранился в неизменном виде вплоть до губернской реформы, проведенной Екатериной II.