Земская реформа


Вернуться в оглавление раздела

Ученые записки Горьковского государственного университета, 1965 г., вып. 78, OCR Biografia.Ru

ПОБЕРЕЖСКАЯ Л. М. НИЖЕГОРОДСКИЙ ПРОЕКТ ЗЕМСКОЙ РЕФОРМЫ 1860г.

Следствием отмены крепостного права явилась целая серия буржуазных реформ, в том числе и земская реформа, проведенная в России в 1864 г. Среди других реформ этого периода земская оказалась наиболее непоследовательной. Так, например, если судебная реформа 1864 г. по своему характеру является буржуазной, то этого нельзя сказать безоговорочно о реформе местного самоуправления.
Реформы 60-х годов были шагом на пути преобразования феодальной монархии в буржуазную. Земская реформа больше, чем какая-либо иная реформа этого периода, соединила в себе и черты буржуазного строя и пережитки феодализма.
Вокруг ее подготовки велась сложная борьба и сама подготовка была длительной. Земская реформа вызвала широкое обсуждение в русской общественности. Практически земскую реформу готовило дворянство, значительная часть которого мечтала об аристократической конституции.
Вокруг подготовки земской реформы разгорелась упорная борьба в губернских комитетах, где составлялись различные проекты будущей реформы. (1)
Нижегородское дворянство не играло ни ведущей, ни даже сколько-нибудь значительной роли в борьбе за реформу. Но и здесь в Губернском комитете 15-го декабря 1860 г. был составлен свой проект организации местного самоуправления, рассмотрение которого и является целью данной статьи.
Сущность этого проекта заключалась в следующем. Земские учреждения состоят из губернского земского собрания и губернского комитета в Губернии и Уездного Земского Собра-
--------------------------------------------------------
1. См. материалы по земскому общественному устройству 1887 г. Спб т. I.
--------------------------------------------------------
ния и уездных отделений Губернского Комитета в уездах. Почти вся власть, согласно проекту, принадлежит губернским земским учреждениям, уездные же играют роль совещательных коллегий. Следует отметить, что нижегородские дворяне были в этом вопросе не одиноки. Ту же самую роль высказывал С.-Петербургский проект. Что касается структуры земских учреждений, то по нижегородскому проекту в общих своих чертах она не отличалась от той, какая была принята в Положении о земских учреждениях 1864 г.
Здесь также основными земскими учреждениями являются губернское земское собрание и Губернский комитет, уездные земские собрания и уездные отделения Губернского Комитета. Отличие от правительственного проекта земской рефррмы заключалось в том, что Нижегородский проект переносил центр земской деятельности в губернские собрания, уездные же собрания играли вспомогательную служебную роль.
Нижегородские дворяне заявляют: «Они (т. е. уездные земские собрания -- Л. П.) занимаются лишь предварительным обсуждением предметов, губернскому собранию вверенных».
В предварительном проекте мы читаем как раз обратное: «Все избиратели были поделены на 3 класса: уездных вотчинников, сельских обществ и городских обществ. Каждый из сих отделов избирает число представителей в Собрание, пропорционально падающему на оный количеству губернского Земского Сбора, считая одного представителя на 2000 р. сбора». (2)
В избирательном собрании вотчинников и городских обществ имеет право участвовать всякий собственник, независимо от того, дворянин он или нет. Могут участвовать также лица юридические. Итак, согласно проекту, в собрании первого класса может участвовать всякий, имеющий личный капитал. Сельские избирательные собрания составляются из выборных от каждых 30 дворов по одному.
Избранным в представители может быть всякий не моложе 25 лет, владеющий имуществом, приносящим 300 р. сер. доход или окончивший курс в среднем или высшем учебном заведении.
Последнее обстоятельство было весьма существенным. Оно расширяло круг земских деятелей возможностью проникновения разночинного элемента.
При первых земских выборах в Губернские собрания предполагалось избрать определенное число представителей. Проект указывал эту цифру — 200 человек, независимо от размера платёжного сбора. Это значит, что если бы не хвати-
-----------------------------------------------------------
2. Материалы по земскому общественному устройству т. I, стр. 381.
------------------------------------------------
ло представителей по губернии с высоким платежным сбором, недостающее до двухсот количество было бы дополнено представителями с заниженным платежным сбором. Но при этом половина представителей в земском собрании, а именно — 100 человек должна быть избрана от сельских обществ, одна треть в размере 67 человек - помещиками и одна шестая в размере 33 человека городскими обществами.
Нижегородский проект подробно перечисляет круг обязанностей земств, все повинности, как денежные, так и натуральные, и в этом он мало отчисляется от соответствующих параграфов положения о Земских учреждениях. Отличия заключались в других, на наш взгляд, более существенных вопросах. Поскольку эти особенности ставят Нижегородский проект в более либеральную позицию по отношению к тому варианту, который был принят правительственной комиссией, следует отдельные места сличить дословно.
Пункт 16 нижегородского проекта гласит: «Всякое участие Начальника Губернии в делах земства устраняется». Вопрос о вмешательстве администрации в дела земства остро стоял в момент обсуждения реформы и еще острее в практической деятельности земства. Подтверждением этому может служить обсуждение этого вопроса в соединенных департаментах Государственного Совета при рассмотрении в 1863 г. положения о земских учреждениях. (3)
Правительство считало наиболее разумным «оставить за собою право назначения председателя земских собраний с той целью, чтобы придать им значение органов своей власти (4), а поэтому возложить председательствование в земских собраниях на местные административные власти: в губернских — на губернатора, в уездных -- на уездного начальника полиции или исправника.
Дворянские представители пытались, хотя и безуспешно, доказать правительству, что если в законе право созывать избирательные собрания и председательствовать в них будет представлено уездному предводителю дворянства, то такое явное предпочтение одного сословия перед другими, в общем для всех земском деле, никак не поведет к желаемому соединению различных классов общества для совокупного действия к достижению одной цели, а напротив, возбудить только пререкания и антагонизм, который так желательно устранить, дабы новые учреждения могли иметь успех». (5)
---------------------------------------------------------
3. ЦГИА, ф. 1149, т. 7, 1867, д. 88. О председательствовании в земских собраниях тех уездов, в которых не производится дворянских выборов.
4. ЦГИА, ф. 1149, т. 7, д. 88 л. 6 (об.), ф. 1149 — фонд Государственного совета.
5. ЦГИА, ф. 1149, т. 7, д. 88, л. 6 (об).
---------------------------------------------------
В самом деле, назначение председателя противоречило бы самому принципу выборности земств, на основе которого строились эти учреждения. Но правительство, повидимому, более всего опасалось, что русские земские учреждения могут принять форму генеральных штатов, а потому председатель в дворянском земском собрании «от короны» есть лучший выход из опасного положения. (6)
Вопрос этот обсуждался еще долго в соединенном департаменте.
В заключение было высказано мнение, что для правительства весьма важно, чтобы председатели уездных земских собраний были люди вполне благонадежные, на которых можно было бы совершенно положиться. Еще раз было подчеркнуто, что земства имеют «чисто хозяйственное значение», а потому выборность или назначение председателя земского собрания не имеет существенного различия; «Во всех случаях, председатель земского собрания утверждается в сем звании местным губернатором за несколько дней до самого собрания,»— таково было окончательное решение Государственного совета.
Таким образом, правительству удалось справиться с дворянскими тенденциями к относительной независимости и вместе с тем еще в одном вопросе ограничить самостоятельность земских учреждений. Земства, в конце концов, были поставлены в полную зависимость от губернатора. «Всемогущая чиновничья клика не могла ужиться с выборным всесословным представительством и принялось всячески травить его». (7) Эти общие тенденции русского дворянства сказались и в Нижегородской губернии и в первую очередь в том проекте земской реформы, который мы рассматриваем.
На фоне обсуждения острого вопроса о вмешательстве или невмешательстве администрации в дела земских учреждений заявление Нижегородского проекта: «Всякое участие Начальника губернии в делах земства устраняется», — звучало явно антиправительственно.
Такая постановка вопроса Нижегородским дворянством несомненно была прогрессивной. «В случае неисполнения земством обязательных для него повинностей Губернатор имеет право исполнить таковые на счет земства», (8) — читаем мы дальше в проекте. Таким образом, губернатор призывается к действию лишь только в том случае, когда земские учреждения по каким-либо причинам не справляются со своими задачами.
-------------------------------------------------------------
6. Там же, л. 7.
7. В. И. Л е н и н. Том 5, стр. 32.
8. Материалы по земскому общественному устройству т. I, стр. 383.
---------------------------------------------------------
Пункт 9 Положения о земских учреждениях гласил: «Начальник губернии имеет право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам». (9) А в пункте 10 говорилось: «В случае неисполнения земскими учреждениями правительственных распоряжений по отправлению разного рода установленных законом повинностей, начальник губернии делает им напоминания и побуждает их к должному исполнению, а затем, при безуспешности напоминаний, приступает, с разрешения Министра Внутренних Дел, к непосредственым исполнительным распоряжениям на счет Земства». (10) В свете этих пунктов совсем по-иному представляется роль губернаторов по отношению к земской рефме. Интересен в этой связи 8 пункт Положения о земских учреждениях. «8. Земские учреждения подвергаются законной ответственности за превышение власти, за действия, противные существующим законам, за неисполнение законных требований местных начальств» (Видимо, у правительства были опасения, что земства могут попытаться расширить свои права. Чтобы этого не случилось, вполне логичным представлялось ограничение их деятельности тщательным надзором губернатора, что отчетливо прослеживается в земском законодательстве).
Обратимся теперь к условиям выборов в Земства по Нижегородскому проекту. Они существенно отличаются от аналогичных пунктов Положения о земских учреждениях. В Положении, как известно, (см. ст. 14, 15, 28, 30) строго распределены условия выборов по 3-м обществам. Право участия в земских учреждениях поставлено в зависимость от землевладения. Итак, в земствах участвовать могут все, владеющие в уезде, на правах соственности, пространством земли, размер которого строго определен для каждой губернии. Для Нижегородской губернии это выглядело так:
200 десятин для дворян,
400 десятин для землевладельцев прочных сословий,
800 десятин для арендаторов.
Кроме того, Положение о Земских учреждениях точно определяет пространство земли, с которого полагается один гласный. Такое пространство в Нижегородской губернии 6000 десятин, если земля у землевладельцев и 12000 десятий — если земля в постоянном пользовании сельских обществ. Если взять Нижегородский проект 1860 г., то хотя он и предполагает сословное деление, но требование поставить число представителей в земствах в зависимость от доходности хозяйства,
------------------------------------------------------
9. Материалы ло земскому общественному устройству т. II, стр. 31.
10. Там же, стр. 31.
-------------------------------------------------------------
а ни от каких-либо других признаков, является требованием буржуазного характера.
Итак, при сравнении некоторых пунктов Положения о земских учреждениях с проектом земской реформы, предложенным Нижегородским дворянством 15-го декабря 1860 г., видно, что последний является более передовым. Нижегородский проект был 1863 г. в связи с обсуждением в печати. Такой интервал в три года, на наш взгляд, объясняется тем, что в 1860 г. русская общественность была занята, прежде всего, вопросом освобождения крестьян. И те многочисленные проекты реформы местного самоуправления, которые составлялись в отдельных губернских комитетах, едва ли могли привлечь всеобщее внимание. В 1863 г. положение изменилось. Подготовка земской реформы, борьба вокруг нее приковывает к себе внимание широчайших общественных кругов. Вероятно, таким образом вновь появляется на свет Нижегородский проект земской реформы, составленный в 1860 г. он только в 1863 г. услугами прессы еще раз предоставляется на обсуждение более широкой общественности.
В этом году вокруг Нижегородского проекта разгорелась полемика двух газет -- «Весть» и «День» за 1863 г. Славянофилы во главе с С. Ф. Самариным находили, что этот проект является одним из самых прогрессивных, предложенных в тот период времени русским дворянством. Крепостники обрушились на этот проект за его демократичность.
Проект 1860 г. по своей политической направленности был сложен и противоречив. Он предполагал в первую очередь сословное деление общества, сословное представительство и обеспечение дворянству основных привилегий в земствах. Это был, на наш взгляд, типичный либеральный проект с требованиями буржуазных преобразований в области местного самоуправления. Непоследовательный характер этих буржуазных преобразований в проекте уживается с дворянской идеологией.
С одной стороны, проект говорит о широких полномочиях земств в местных делах, о невмешательстве администрации, с другой, — уездные земства не имеют самостоятельного значения, они полностью подчинены губернским, их роль сведена нанет, что противоречит самому принципу самоуправления. Провозглашается равный принцип представительства и вместе с тем, предполагается обязательность сословного деления.
Однако, по сравнению с другими проектами, составленными примерно в то же самое время в Московской, Оренбургской, Курской, Псковской, Новгородской губерниях, Нижегородский проект несомненно был более передовым. (11) Это был
----------------------------------------------------------
11. Выдержки из различных проектов см. в кн. Материалы по земскому общественному устройству, т. I.
--------------------------------------------------------------
единственный проект, предлагавший половину представителей в земствах избрать от крестьян. Таковы основные особенные черты нижегородского проекта, который принадлежит к числу прогрессивных планов земской реформы.